BÜTÇE NEDİR VE BÜTÇE AÇIĞI FİNANSMANI: TÜRKİYE ÖZELİNDE KAPSAMLI BİR BAKIŞ

Giriş

Bütçe, en temel tanımıyla, bir devletin veya bir ekonomik birimin belirli bir zaman dilimi (çoğunlukla bir mali yıl) içindeki beklenen gelir ve giderlerinin sistematik bir tahminidir. Ailelerin aylık gelir-gider tablolarına benzer şekilde, devletler de bütçeler aracılığıyla kıt kaynaklarını hangi alanlara tahsis edeceklerini, hangi kamu hizmetlerini finanse edeceklerini ve genel ekonomik hedeflerine nasıl ulaşacaklarını önceden planlarlar. Bütçe, sadece bir muhasebe kaydı olmanın ötesinde, bir ülkenin ekonomik ve sosyal önceliklerini yansıtan temel bir politika aracıdır. Yılbaşı’nda titizlikle hazırlanan bu finansal plan, hükümetlerin ekonomik vizyonunu, kalkınma stratejilerini ve vatandaşlarına sunmayı taahhüt ettiği hizmetleri somutlaştırır.

Bütçenin temel işlevleri arasında şunlar sayılabilir:

• Kaynak Tahsisi: Bütçe, toplanan vergiler ve diğer gelirlerin eğitim, sağlık, savunma, altyapı gibi çeşitli kamu hizmetlerine nasıl dağıtılacağını belirler. Bu sayede kaynakların etkin ve verimli bir şekilde kullanılmasının planı yapılır.
• Mali Disiplin ve Kontrol: Bütçe, kamu harcamalarının sınırlarını çizer ve belirlenen hedeflere uygun olarak mali disiplinin sağlanmasına yardımcı olur. Aynı zamanda, harcamaların şeffaf bir şekilde izlenmesine ve hesap verebilirliğin artırılmasına olanak tanır.
• Ekonomik İstikrar ve Kalkınma: Bütçe politikaları aracılığıyla ekonomik büyüme desteklenebilir, işsizlikle mücadele edilebilir, enflasyon kontrol altında tutulabilir ve gelir dağılımında adaletin sağlanmasına yönelik adımlar atılabilir. Bütçe, hükümetlerin ekonomik konjonktüre müdahale etme ve istikrarı sağlama araçlarından biridir.

Ancak, ekonomik dalgalanmalar, beklenmedik olaylar veya yanlış politika tercihleri sonucunda devletlerin gelirleri giderlerini karşılayamayabilir. Bu durumda ortaya çıkan bütçe açığı, bir ülkenin ekonomik yönetiminde karşılaştığı en önemli sorunlardan biridir. Bütçe açığı, basitçe devletin belirli bir dönemdeki toplam harcamalarının, aynı dönemdeki toplam gelirlerinden daha fazla olması durumunu ifade eder. Bu açık, öngörülemeyen gider artışlarından, gelir düşüşlerinden veya bütçenin başlangıcında belirlenen dengesizliklerden kaynaklanabilir. Bütçe açığının büyüklüğü ve nasıl finanse edildiği, bir ülkenin ekonomik sağlığı ve geleceği üzerinde derin etkilere sahip olabilir.

Türkiye ekonomisi de tarihsel süreçte sıklıkla bütçe açıkları ile karşı karşıya kalmış ve bu açıkların finansmanı konusunda çeşitli yöntemlere başvurmuştur. Hazine ve Maliye Bakanlığı verilerine göre, 2024 Haziran ayında bütçe açığı 275.3 milyar lira olarak gerçekleşmiştir. Yılın ilk altı ayındaki toplam bütçe açığı ise 747.2 milyar liraya ulaşmış ve geçen yılın aynı dönemine göre %54,6 oranında bir artış göstermiştir. Bu durum, bütçe açığı konusunun Türkiye ekonomisi için güncelliğini koruduğunu açıkça ortaya koymaktadır.

Aşağıdaki tabloda ise Şubat 2025 itibariyle bütçe gerçekleşmeleri bulunmaktadır. Şubat 2025 sonu itibariyle bütçe açığı 449.4 milyar TL olarak gerçekleşmiştir.

İlerleyen sayfalarda, bu açıkların nasıl finanse edildiğini, kullanılan yöntemlerin etkilerini ve Türkiye’deki özel durumu daha ayrıntılı olarak inceleyeceğiz.

Bütçe açıklarının ortaya çıkmasının çeşitli ekonomik, sosyal ve politik nedenleri olabilir. Bunlardan bazıları şunlardır:

• Ekonomik Durgunluk: Ekonomik büyümenin yavaşladığı veya resesyonun yaşandığı dönemlerde, vergi gelirleri azalırken işsizlik gibi nedenlerle sosyal harcamalar artabilir, bu da bütçe açığını tetikleyebilir.
• Beklenmedik Harcamalar: Doğal afetler, salgınlar, savaşlar veya uluslararası krizler gibi öngörülemeyen durumlar, bütçede önemli harcama artışlarına yol açabilir.
• Yanlış Maliye Politikaları: Aşırı genişleyici maliye politikaları, kontrolsüz kamu harcamaları veya etkin olmayan vergi toplama sistemleri bütçe açıklarına neden olabilir.
• Siyasi Faktörler: Seçim dönemlerinde popülist politikalarla kamu harcamalarının artırılması veya vergi indirimlerine gidilmesi bütçe açıklarını yükseltebilir.
• Yapısal Sorunlar: Ekonominin temel yapısından kaynaklanan sorunlar, örneğin kayıt dışı ekonomi, vergi kaçakçılığı veya kamu işletmelerinin verimsizliği, sürekli bütçe açıklarına yol açabilir.
• Faiz Ödemeleri: Geçmişte yapılan borçlanmaların faiz ödemeleri, bütçe giderleri içinde önemli bir yer tutabilir ve bütçe açığını büyütebilir.

Bütçe açığı kavramı, farklı amaçlarla ve ekonomik durumları daha iyi analiz edebilmek için literatürde çeşitli şekillerde tanımlanmaktadır. En yaygın bütçe açığı tanımlarından bazıları şunlardır:

• Geleneksel Bütçe Açığı (Kamu Kesimi Borçlanma Gereği): Dünyada birçok ülkede kamu kesiminin elde ettiği gelirden daha fazlasını harcadığı durumu ifade eder. Kamu kesimini oluşturan tüm kurum ve kuruluşların toplam giderleri ile toplam gelirleri arasındaki farktır. Türkiye’de bu açık, kamu kesimi borçlanma gereği (KKBG) olarak da adlandırılır. KKBG’nin büyümesi, kamu kesiminin toplam harcamalarının toplam gelirlerinden daha hızlı arttığına işaret eder.
• Birincil Açık (Faiz Dışı Açık): Geleneksel bütçe açığından borç faiz ödemelerinin çıkarılmasıyla hesaplanan bütçe açığıdır. Bu kavram, bütçenin hükümetin doğrudan kontrol edebileceği kısmını gösterir ve dönemsel maliye politikalarının etkilerini değerlendirmede önemli bir göstergedir. Bir ülkenin uzun süre birincil açık vermesi tehlikeli bir durumdur.
• İşlemsel Açık: Bütçe açığından faiz ödemelerinin enflasyon nedeniyle aşınmaya uğrayan kısmının çıkarılmasıyla ortaya çıkar. Enflasyonun yüksek olduğu ülkelerde mali politikaları değerlendirmek için daha anlamlı bilgiler sunar.
• Cari Açık ve Sermaye Açığı: Cari açık, yatırım harcamaları ve sermaye gelirleri dikkate alınmadan hesaplanan açıkken, sermaye açığı yatırım harcamalarını finanse etmek için yapılan borçlanmalarla ilgili reel faizlerin, yatırımdan elde edilen reel getiriden yüksek olması durumunda ortaya çıkar.
• Yapısal Açık ve Konjonktürel Açık: Yapısal açık, ekonominin tam istihdam seviyesinde olması durumunda ortaya çıkan bütçe açığıdır. Konjonktürel açık ise ekonomik faaliyet seviyesindeki dalgalanmaların bütçe dengesi üzerindeki etkisini yansıtır.

Türkiye’de bütçe açığı analizlerinde genellikle geleneksel bütçe açığı (KKBG) ve birincil açık gibi kavramlar sıklıkla kullanılmaktadır. Bütçe açığının hangi tanımının kullanıldığı, yapılan analizlerin ve çıkarılan sonuçların farklılaşmasına neden olabilir.

Bütçe Açığını Kapatma Yöntemleri: Detaylı İnceleme

Bütçe açığını kapatmak, ekonomik istikrarı sağlamak ve gelecekteki mali sorunların önüne geçmek için hayati öneme sahiptir. Hükümetlerin başvurabileceği çeşitli yöntemler bulunmaktadır. Bu yöntemlerin her birinin kendine özgü avantajları, dezavantajları ve ekonomik etkileri bulunmaktadır.

• Gelirleri Artırma Yolları:

  • Vergi Artışları: Mevcut vergilerin oranlarının yükseltilmesi (örneğin kurumlar vergisi, gelir vergisi, katma değer vergisi- KDV) veya yeni vergi türlerinin (örneğin dijital hizmetler vergisi) getirilmesi bütçe gelirlerini artırabilir. Ancak vergi artışları, hane halklarının ve şirketlerin harcanabilir gelirini azaltarak ekonomik aktiviteyi olumsuz etkileyebilir ve enflasyonu yükseltebilir. Mahfi Eğilmez’e göre, bütçe açığını kapatmak için vergi artışı düşünülüyorsa Gelir Vergisi tercih edilmelidir, çünkü KDV doğrudan fiyata yansır ve enflasyonu yükseltir. Ayrıca, vergi artışlarının siyasi maliyeti de yüksektir. Ancak bazı yorumcular, dolaylı vergi oranlarını artırmak yerine kayıt dışı vergileri hesaba katacak bir reformun hem enflasyonu hem de bütçe açığını düşürebileceğini öne sürmektedir. Laffer Eğrisi de vergi oranlarındaki indirimlerin vergi gelirlerini artırabileceği görüşünü savunur.
  • Kamu İşletmelerinin Özelleştirilmesi: Devlete ait iktisadi teşebbüslerin (KİT’ler) özel sektöre satılması, devlete önemli bir gelir kaynağı sağlayabilir. Özelleştirme gelirleri, bütçe açığını kapatmada kısa vadeli bir çözüm sunsa da uzun vadede bu işletmelerden elde edilen gelirlerden vazgeçilmesi anlamına gelir. Türkiye’de de özelleştirme gelirleri zaman zaman bütçe finansmanında kullanılmıştır. Ancak KİT’lerdeki finansman açıkları da geçmişte bütçeye yük olmuştur.
  • Devlete Ait Varlıkların Satışı: Devletin sahip olduğu arazi, bina gibi gayrimenkullerin satılması da bütçe gelirlerini artırabilir. Ancak bu da bir defalık bir gelir kaynağıdır ve gelecekte bu varlıklardan elde edilebilecek potansiyel gelirlerin kaybına yol açar.

• Giderleri Azaltma Yolları:

  • Kamu Harcamalarında Kısıtlama: Devletin mal ve hizmet alımlarında, personel giderlerinde, yatırımlarında ve transfer harcamalarında tasarruf sağlaması bütçe açığını düşürebilir. TSKB ekonomistleri, hükümetin tasarruf paketi kapsamında atacağı adımlara bağlı olarak harcamalarda yavaşlamanın sürebileceğini değerlendirmektedir. Ancak kamu harcamalarındaki kesintiler, sunulan kamu hizmetlerinin kalitesini düşürebilir ve ekonomik aktiviteyi yavaşlatabilir. Memur azaltılması veya kamu hizmetlerinin azaltılması da siyasi olarak tercih edilmeyen yöntemlerdir.
  • Yatırımların Ertelenmesi: Bütçedeki açıkların azaltılması için bazı kamu yatırımları geçici olarak ertelenebilir. Ancak bu durum, uzun vadeli kalkınma hedeflerini olumsuz etkileyebilir ve altyapı eksikliklerinin devam etmesine neden olabilir.

• Borçlanma:

  • İç Borçlanma: Hazine’nin tahvil ve bono gibi borçlanma araçları ihraç ederek yurt içinden borçlanması en sık başvurulan yöntemlerden biridir. Bu yöntem, bütçe açığını kısa vadede finanse etse de gelecekte faiz ve anapara ödemeleriyle birlikte kamu borcunu artırır. Faizlerin yükselmesi, bir sonraki yılın bütçe giderlerini ve dolayısıyla bütçe açığını artırarak borç artışı/faiz artışı/borç artışı kısır döngüsüne yol açabilir.
  • Dış Borçlanma: Devletin uluslararası finans kuruluşlarından veya diğer ülkelerden borç alması da bir seçenektir. Ancak dış borçlanma, döviz kuru riskini beraberinde getirir ve ülke ekonomisini dış şoklara karşı daha savunmasız hale getirebilir. Eurobond ihracının sınırı dış piyasaların Türk tahviline olan iştahıdır ve bu sınır aşıldığında faiz yükselir ve maliyet artar.

• Para Basma (Emisyon):

  • Merkez Bankası’nın piyasaya yeni para sürmesi yoluyla bütçe açığının finanse edilmesi teorik olarak mümkün olsa da enflasyonist etkileri nedeniyle günümüzde pek çok ülke tarafından son çare olarak görülür. Bütçe açığının para basılarak karşılanması, piyasada para arzının artmasına, faizlerin düşmesine ve tüketim harcamalarının yükselmesine neden olabilir. Ancak bu durum, talep artışı yoluyla fiyatları yükselterek enflasyonu artırır. Bir ekonomide bütçe açığının para basılarak finanse edilebilmesi için Merkez Bankası’nın bağımsız olmaması ve Hazine’ye doğrudan veya dolaylı borç verebilmesi gerekir. Günümüzde çoğu merkez bankası bağımsız olduğu için bu yöntem sınırlı bir seçenektir. Ancak Merkez Bankası’nın Hazine tahvillerini satın alarak dolaylı finansman sağlaması uygulaması görülebilir. Mahfi Eğilmez, kronik olarak artan bütçe açıklarının para basılarak kapatılması durumunda enflasyonun kontrolden çıkacağını belirtmektedir. Ancak geçici nedenlerle oluşan küçük bütçe açıklarının para basılarak kapatılmasının daha az enflasyon yaratıcı olabileceğini ifade etmektedir.

Hangi finansman yönteminin tercih edileceği, ülkenin ekonomik koşullarına, mevcut borçluluk düzeyine, enflasyon beklentilerine ve siyasi konjonktürüne bağlıdır. Bütçe açığını kapatmak karmaşık bir süreçtir ve tek bir kesin çözümü yoktur. Seçilen yöntemlerin adil bir şekilde uygulanması ve ekonominin genel durumuyla uyumlu olması önemlidir.

Türkiye’de Bütçe Açığı Finansmanının Tarihsel Seyri

Türkiye’de bütçe açığı finansmanı yöntemleri, Cumhuriyetin ilanından günümüze kadar olan süreçte önemli değişimler göstermiştir.

Cumhuriyetin ilk dönemlerinde, Osmanlı İmparatorluğu’ndan devralınan yüksek borç yükü nedeniyle borçlanmaya temkinli yaklaşılmıştır. Bu dönemde, bütçe açıkları genellikle Merkez Bankası’ndan alınan kısa vadeli avanslarla (KVA) finanse edilmiştir. Bu uygulama, bir nevi para basma yoluyla finansman anlamına gelmekteydi. Hazine, bütçe açıklarını karşılamak için Merkez Bankası’ndan kısa vadeli avans adı altında borçlanıyordu. Piyasadan borçlanma ise düşük miktarlarda ve süreklilik göstermeyen bir yapıdaydı.

Özal’ın iktidara gelmesiyle birlikte maliye politikasında önemli bir dönüşüm yaşanmıştır. Hazine, bir yandan haftalık ihaleler yoluyla piyasadan iç borçlanma yapmaya başlarken, diğer yandan dış borçlanmaya da gidilmiştir. Ancak bu dönemde, Merkez Bankası’ndan avans kullanmaya devam edilmesi ve hem borçlanma hem de para bastırma yoluyla bütçe açıklarının finanse edilmesi, 1985 sonrasında enflasyonun rekor düzeylere yükselmesine neden olmuştur.

1994 ekonomik krizi, bütçe açığı finansmanı konusunda bir dönüm noktası olmuştur. Bu krizin ardından Hazine’nin Merkez Bankası’ndan kısa vadeli avans kullanım oranları düşürülmüş ve 2001 yılı sonunda tamamen sıfırlanmıştır. Böylece 2002 yılı başından itibaren bütçe açıklarının para basarak finansmanı uygulaması sona ermiştir.

2000’li yıllardan itibaren Türkiye, bütçe açıklarını ağırlıklı olarak piyasadan borçlanma yoluyla karşılamaktadır. Hazine, belirli dönemlerde düzenlediği tahvil ve bono ihaleleriyle iç borçlanmaya gitmektedir. Bu ihalelerde genellikle iskontolu borçlanma yöntemi kullanılmaktadır. Bu yöntemde, önceden belirlenmiş bir faiz oranı yerine, yatırımcıların teklif ettikleri fiyatlar üzerinden faiz oluşmaktadır. Ancak bu süreç devam ettikçe, Hazine’nin eline geçen para azalırken ödeyeceği faizler de artabilir ve bu durum borç artışı/faiz artışı kısır döngüsüne yol açabilir. Bununla birlikte, Merkez Bankası’nın Hazine kâğıtlarını satın alarak Hazine’ye dolaylı finansman sağladığı da görülmektedir. Bu durum, teorik olarak para basma yoluyla finansman olmasa da pratikte benzer etkilere yol açabileceği tartışmaları yaratmaktadır.

Geçmişte, siyasi konjonktür ve seçim dönemleri de bütçe açıkları üzerinde etkili olmuştur. Seçim öncesinde kamu harcamalarının artırılması, KİT ürünlerine yapılan zamların ertelenmesi gibi uygulamalar bütçe açıklarını yükseltmiş ve seçim sonrasında enflasyonist baskıları artırmıştır. Özal’ın “Seçimden önce zam yapacak kadar enayi değilim” söylemiyle KİT zamlarını ertelemesi, 1987 seçimlerini kazanmasında etkili olmuş ancak sonrasında enflasyonun yükselmesine neden olmuştur. Benzer şekilde, 1991 seçimleri öncesinde de yoğun politik devresel dalgalanmalar yaşanmıştır.

Son yıllarda, kamu özel sektör iş birliği (PPP) projeleri gibi finansman modelleri de kamu yatırım harcamalarını kâğıt üzerinde azaltırken, gelecekte kamuya önemli yükümlülükler getirebilmektedir. Bu durum, kamu borcunun gerçek boyutunun tam olarak anlaşılmasını zorlaştırabilir. Ayrıca, özelleştirme gelirleri ve İşsizlik Fonu gibi kaynaklardan yapılan transferler de bütçe açıklarını geçici olarak azaltma amacıyla kullanılmıştır.

Güncel Durum ve Bütçe Açıklarının Ekonomik Etkileri

2025 yılı itibarıyla Türkiye’de bütçe açığı ve kamu borçlanması önemli bir gündem maddesi olmaya devam etmektedir. Yılın ilk altı ayındaki yüksek bütçe açığı rakamları, mali disiplinin sürdürülmesi ve kamu maliyesinin uzun vadeli sağlığına yönelik endişeleri artırmaktadır.

Bütçe açıklarının ekonomik sisteme çeşitli olumsuz etkileri olabilir:

• Borç Yükünün Artması: Sürekli bütçe açıkları, kamu borç stokunun büyümesine ve gelecekteki faiz ödemelerinin artmasına yol açar. Yüksek borç yükü, devletin diğer önemli kamu hizmetlerine kaynak ayırma kapasitesini azaltabilir ve ekonomik büyümeyi olumsuz etkileyebilir.
• Faiz Oranlarının Yükselmesi: Hazine’nin sürekli borçlanma ihtiyacı, piyasadaki fon talebini artırarak faiz oranlarının yükselmesine neden olabilir. Yüksek faiz oranları, özel sektörün yatırım yapma maliyetini artırır ve ekonomik aktiviteyi yavaşlatır.
• Enflasyonist Baskılar: Bütçe açıklarının para basılarak finanse edilmesi doğrudan enflasyona yol açabilir. Borçlanma yoluyla finansmanda ise, para arzındaki artış hızı nominal milli gelir artış hızından fazla ise dolaylı olarak enflasyonist baskılar oluşabilir.
• Döviz Kuru Üzerinde Baskı: Yüksek bütçe açıkları ve artan borçluluk, ülke risk primini yükselterek döviz kuru üzerinde baskı yaratabilir. Özellikle dış borçlanmanın yüksek olduğu durumlarda bu etki daha belirgin olabilir.
• Kaynakların Yanlış Tahsisi: Sürekli borçlanma ihtiyacı, kıt kaynakların üretken alanlar yerine borç faiz ödemelerine ayrılmasına neden olabilir, bu da ekonomik verimliliği düşürebilir.
• Güven Kaybı: Yüksek ve sürdürülebilir olmayan bütçe açıkları, yerli ve yabancı yatırımcıların devlete ve ekonomiye olan güvenini sarsabilir, bu da sermaye çıkışlarına ve ekonomik istikrarsızlığa yol açabilir.

Bütçe açıklarıyla mücadele etmek ve mali sürdürülebilirliği sağlamak için hükümetlerin çeşitli politika araçları bulunmaktadır:

• Mali Disiplinin Sağlanması: Kamu harcamalarının etkin bir şekilde kontrol edilmesi, gereksiz harcamalardan kaçınılması ve tasarruf tedbirlerinin uygulanması önemlidir.
• Vergi Reformu: Vergi tabanının genişletilmesi, vergi kaçakçılığının önlenmesi ve vergi sisteminin daha adil ve etkin hale getirilmesi gelirleri artırabilir.
• Ekonomik Büyümenin Desteklenmesi: Güçlü ve sürdürülebilir ekonomik büyüme, vergi gelirlerini artırarak bütçe açıklarının azalmasına yardımcı olur.
• Yapısal Reformlar: Ekonominin rekabet gücünü artıracak, verimliliği yükseltecek ve kayıt dışı ekonomiyi azaltacak yapısal reformlar, uzun vadeli mali istikrar için kritik öneme sahiptir.
• Borç Yönetimi: Kamu borcunun dikkatli bir şekilde yönetilmesi, borcun vadesinin uzatılması ve döviz kuru riskinin azaltılması mali istikrarı destekler.

Sonuç

Sonuç olarak, bütçe açığı, yönetilmesi gereken önemli bir ekonomik sorundur. Türkiye’de de tarihsel süreçte farklı yöntemlerle finanse edilen bütçe açıkları, ekonomik istikrar üzerinde önemli etkiler yaratmıştır. Günümüzde mali disiplinin sağlanması, gelir artırıcı ve gider azaltıcı önlemlerin alınması, ekonomik büyümenin desteklenmesi ve etkin bir borç yönetimi anlayışının benimsenmesi, bütçe açıklarının sürdürülebilir bir şekilde kontrol altına alınması için kritik öneme sahiptir. Aksi takdirde, yüksek bütçe açıkları ve artan borç yükü, Türkiye ekonomisinin uzun vadeli büyüme potansiyelini olumsuz etkileyebilir.