Giriş
ABD federal hükümetinin kapanması (Government Shutdown), modern siyasi ve mali yönetimin en belirgin ve yıkıcı arızalarından biri olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu durum, yıllık tahsisat kanunlarının ya da geçici bir tedbir kararı olan süreklilik arz eden kararnamenin (Continuing Resolution – CR) mali yıl başlamadan (1 Ekim) önce yasalaşmamasıyla ortaya çıkan geçici bir ödeme boşluğu (funding gap) sonucunda meydana gelir. Eğer ödeme boşluğu ilk takvim günü içinde fonlamanın yeniden başlayacağına dair bir olasılık sunmuyorsa, federal hükümet, etkilenen faaliyetlerini durdurma sürecini başlatır. Son kapanma, 35 günlük rekoru aşarak ABD tarihindeki en uzun süreli kapanma haline gelmiştir.
Bu blog, ABD hükümeti kapanmalarının altında yatan yasal ve idari mekanizmaları, federal kurumların kapanmaya yönelik hazırlık süreçlerini, federal çalışanlar üzerindeki mali ve idari yansımaları ve son olarak, ulusal ekonomi ve kamu hizmetleri üzerindeki kayda değer makroekonomik ve sosyal etkileri incelemektedir. Analiz, bu tür finansman kesintilerinin giderek normalleşen bir olgu haline gelmesinin, ABD siyasi sisteminin güvenilirliğini aşındırma potansiyelini vurgulamaktadır. Bu kapsamda, mevcut krizin temel nedeni olan bütçeleme süreçlerindeki tıkanıklıklar ve özellikle sağlık sigortası sübvansiyonlarının uzatılması gibi kilit siyasi anlaşmazlıkların rolü derinlemesine değerlendirilecektir.
1. Yasal Çerçeve ve Bütçeleme Süreci
Hükümet kapanmaları, federal bütçe sürecinin ayrık harcamalar (discretionary spending) kısmının düzenlenmesi için gereken 12 yıllık tahsisat kanununun zamanında çıkarılamamasıyla yakından ilişkilidir. Bir mali yılın (1 Ekim’de başlar) başlangıcından önce bu yasaların veya geçici bir CR’nin yürürlüğe girmemesi bir ödeme boşluğuna yol açar. CR’ler, geleneksel olarak iki partinin de desteklediği ve hükümeti fonlamak için kullanılan rutin yasal mekanizmalardır.
Kapanmanın temel yasal dayanağı, Antideficiency Yasası’dır. Kökenleri 1870’e dayanan bu yasa, genel olarak, tahsisat (ödenek) yokluğunda kurumların yükümlülük altına girmesini engeller. Yasa, kurumların, kanunla yetkilendirilmiş olanlar dışında yükümlülükler üstlenmesini yasaklar. Ancak, Antideficiency Yasası’nın istisnaları mevcuttur. Örneğin, görevleri insan hayatının güvenliğini veya mülkiyetin korunmasını içeren çalışanların, fonların sona erdiği veya kullanılamadığı dönemde işe gelmeleri ajanslar tarafından talep edilebilir.
Hükümet kapanmasına yol açan son uzlaşmazlığın merkezinde, Temsilciler Meclisi Cumhuriyetçilerinin sunduğu “temiz” bir CR teklifine karşılık, Senato Demokratlarının, Enflasyonu Düşürme Yasası (Affordable Care Act- ACA) kapsamında sona ermekte olan sağlık sigortası sübvansiyonlarının uzatılmasına yönelik hükümleri ekleme konusundaki ısrarı yatmaktadır. Bu, siyasi pazarlığın, bütçeleme sürecini rutin bir işlev olmaktan çıkarıp, ciddi ekonomik ve sosyal riskler taşıyan bir krize dönüştürdüğünü göstermektedir.
2. İdari Hazırlıklar ve Uygulama
Yürütme organı kurumları, bir kapanmaya hazırlanmak ve kapanma sırasında faaliyet göstermek için Yönetim ve Bütçe Ofisi (OMB) tarafından yıllık olarak yenilenen A-11 Genelgesi’ndeki talimatlara uymak zorundadır. Bu genelge, ajans başkanlarını, genel hukuk danışmanlarıyla istişare ederek, tahsisat eksikliği sırasında hangi faaliyetlerin istisna tutulacağını veya yasal olarak devam etme yetkisine sahip olduğunu belirlemeye yönlendirir.
2.1. Kapanma Planlarının Oluşturulması ve Güncellenmesi
Kurum başkanlarının, “ihtiyati planlar” olarak da adlandırılan kapanma planlarını geliştirmesi ve sürdürmesi talimatı verilmiştir. A-11 Genelgesi, ajansların her tek sayılı yılda (örneğin 2025’te) 1 Ağustos’ta güncellenmiş kapanma planlarını OMB’ye inceleme için sunmasını gerektirir.
Bu planlar, kısa süreli (bir ila beş gün) bir ödeme boşluğu sırasında atılacak adımları detaylandırmak zorundadır. Ayrıca, kapanmanın beş günden fazla uzaması durumunda uygulanacak değişiklikleri de içermelidir. Planlar, kurumun her bir birimi için aşağıdaki bilgileri ayrıntılı olarak sunmalıdır:
- Kapanma faaliyetlerini tamamlamak için gereken tahmini süre.
- Plan uygulamadan önce görevde olması beklenen toplam çalışan sayısı.
- Plan kapsamında ücretsiz izne çıkarılması beklenen toplam çalışan sayısı (furlough).
- Plan kapsamında görevde tutulacak istisna kapsamındaki çalışanların sayısı ve kategorileri (örneğin, hayatın güvenliğini korumak için gerekli olanlar veya kanunla açıkça yetkilendirilmiş faaliyetleri yürütenler).
2.2. Planların Uygulanması
OMB, yürütme organı kurumlarına kapanma planlarının ne zaman uygulanacağını bildirir. Tarihsel olarak OMB, tahsisatların sona ermesinden bir hafta önce, kapanmanın yakın görünüp görünmediğine bakılmaksızın, üst düzey kurum yetkililerine planlarını gözden geçirmeleri talimatını vermiştir. Tahsisatlar sona ererse, OMB A-11 Genelgesi’ne göre kurumları planlarında özetlenen kapanma faaliyetlerini başlatmaları için yönlendirir.
3. Federal Çalışanlar Üzerindeki Etkiler
Bir hükümet kapanması sırasında federal çalışanların durumu, esas olarak iki kategoriye ayrılır: ücretsiz izinliler (furloughed) ve istisna tutulanlar (excepted).
3.1. Ücretsiz İzin ve İstisna Kapsamındaki Personel
“Shutdown furlough” (kapanma nedeniyle ücretsiz izin), çalışanların geçici, görevsiz ve maaşsız statüye alınmasıdır. Antideficiency Yasası, fon yetkisi eksikliği durumunda kurumların faaliyeti durdurmasını ve istisnalar dışında çalışanları ücretsiz izne çıkarmasını gerektirir.
“İstisna tutulan” çalışanlar ise, yıllık tahsisatlarla finanse edilmelerine rağmen, kanunen tahsisat eksikliği sırasında devam etmesi gereken işleri yaptıkları için ücretsiz izinden muaf tutulanlardır. Bu istisnalar genellikle insan hayatının güvenliğini veya mülkiyetin korunmasını içeren görevleri kapsar. Hava trafik kontrolörleri (air traffic controllers) ve TSA (Ulaştırma Güvenlik İdaresi) çalışanları gibi kritik personel, eş zamanlı ödeme almadan çalışmak zorundadır.
Son kapanma sırasında yaklaşık 1,4 milyon federal çalışanın maaş alamadığı bildirilmiştir (ücretsiz izinli veya maaşsız çalışan).
3.2. Maaş ve Yan Haklar
2019 tarihli Hükümet Çalışanlarına Adil Muamele Yasası (Government Employee Fair Treatment Act of 2019) sayesinde, ücretsiz izne çıkarılan çalışanlara, tahsisat boşluğunun sona ermesinin ardından geriye dönük maaş ödemesi yapılması yasal olarak zorunlu hale gelmiştir. Bu durum, önceki kapanmalarda Kongre’nin her seferinde geriye dönük ödemeyi ayrıca onaylaması ihtiyacını ortadan kaldırmıştır. Ancak, federal müteahhitler (contractors) için yasalar geriye dönük ödeme koruması sunmamaktadır, bu da onlar için kalıcı ücret kayıplarına neden olmaktadır.
Yan haklar açısından:
- Sağlık Sigortası (FEHBP): Ücretsiz izinli ve istisna tutulan federal çalışanlar, tahsisat boşluğu sırasında Federal Çalışanlar Sağlık Faydaları Programı (FEHBP) kapsamını sürdürürler. Primler kapanma süresince tahakkuk eder ve fonlama geri geldiğinde ilk maaş çeklerinden düşülür.
- İzinler: Kapanma sırasında ücretli izinler (paid time off) iptal edilir. Çalışanlar, ücretsiz izin yerine izin kullanamazlar.
4. Ekonomik ve Sosyal Sonuçlar
ABD hükümeti kapanmalarının geniş çaplı ekonomik ve sosyal sonuçları bulunmaktadır, bunlar makroekonomik istikrardan en savunmasız vatandaşların gıda güvenliğine kadar uzanmaktadır.
4.1. Makroekonomik Etki ve Veri Boşluğu
Kapanma, önemli makroekonomik hasara yol açar. Kongre Bütçe Ofisi (CBO), kapanmanın uzamasına bağlı olarak potansiyel olarak 14 milyar dolara kadar Gayri Safi Yurt İçi Hasıla (GDP) kaybı öngörmüştür. Goldman Sachs’ın tahminlerine göre, kapanmanın uzadığı her hafta için yıllıklandırılmış üç aylık GSYİH’yi yaklaşık %0,2 puan azaltmaktadır. Bu, mevcut GSYİH seviyelerine uygulandığında, haftalık yaklaşık 15 milyar dolarlık ekonomik kayıp anlamına gelir. Ayrıca, bir aylık kapanmanın 43.000 ek işsiz insana yol açabileceği tahmin edilmektedir.
Ayrıca, kapanma, önemli ABD ekonomik verilerinin yayınlanmasını durdurarak kritik bir “veri boşluğu” yaratmaktadır. Çalışma İstatistikleri Bürosu’nun Eylül ayı istihdam raporu, Tüketici Fiyat Endeksi (CPI) ve ticaret açığı verileri ertelenebilir. Bu veri eksikliği, Federal Rezerv’in faiz oranı kararlarını daha büyük bir belirsizlik içinde almasını gerektirebilir.
4.2. Sosyal Programlar ve Zorluklar
Kapanmalar, özellikle düşük gelirli Amerikalıları orantısız bir şekilde etkileyerek ciddi sosyal sonuçlara neden olur.
- SNAP (Ek Beslenme Yardımı Programı): 40 milyondan fazla Amerikalının güvendiği SNAP ödemeleri tehdit altına girmiştir. Hükümet, mahkeme kararları ve siyasi baskı sonrasında Kasım ayı SNAP ödemelerini kısmen (yüzde 50 oranında) finanse edeceğini duyurmuştur. SNAP faydalarının kesilmesi, ABD genelindeki gıda bankalarında uzun kuyrukların oluşmasına yol açmıştır.
- WIC Programı: Yaklaşık 7 milyon kadın ve küçük çocuğa hizmet veren Kadın, Bebek ve Çocuklar (WIC) programı için federal fonların Ekim ayında tükeneceği ve programın devamı için ayrılan ek fonların yeterli olmadığı belirtilmiştir.
- Hava Seyahati: Maaş alamayan hava trafik kontrolörleri üzerindeki artan baskı ve yorgunluk sorunları, gönüllü güvenlik ihlali raporlarının artmasına neden olmuştur. FAA, bu nedenle, 40 yüksek hacimli pazarda havayolu kapasitesini %10 oranında azaltma planları yapmıştır. Bu kesintilerin, ülkenin en yoğun havalimanlarını (Atlanta, Dallas, New York ve Los Angeles dahil) etkilemesi beklenmektedir. Kapanma nedeniyle büyük havalimanlarında 90 dakikadan 2,5 saate kadar varan ortalama gecikmeler bildirilmiştir.
4.3. Kamuoyu Algısı
Kapanmanın toplum üzerindeki etkisi kayda değerdir. Kapanmanın başlamasından yaklaşık bir hafta sonra yapılan ulusal bir ankette, Amerikalıların yaklaşık yarısı (%48) kapanmanın kendi topluluklarını etkilediğini belirtmiştir. Bu etkinin, Demokratlar arasında (%69) Cumhuriyetçilere (%27) kıyasla çok daha fazla hissedildiği gözlemlenmiştir. Ayrıca, Amerikalıların yaklaşık dörtte biri (%26) kapanmadan doğrudan etkilendiğini ifade etmiştir.
Sonuç
ABD hükümeti kapanmaları, bütçe tahsisatlarının zamanında sağlanamaması sonucu ortaya çıkan, yalnızca idari aksaklıklar yaratmakla kalmayıp, aynı zamanda derin makroekonomik zararlar ve sosyal adaletsizlikler üreten çok boyutlu bir krizdir. Antideficiency Yasası’nın kısıtlamaları altında yürütülen kapanma süreçleri, OMB’nin A-11 Genelgesi aracılığıyla yönlendirilse de kritik kamu hizmetlerinin kesintiye uğramasını ve milyonlarca federal çalışanın ve müteahhidin mali olarak mağdur olmasını engelleyememektedir.
Ekonomik çıktıda kalıcı kayıplara ($14 milyar dolara kadar) ve kritik sosyal yardım programlarının (SNAP, WIC) risk altına girmesine yol açan bu durum, hükümetin işleyişinin siyasallaşmasının doğrudan bir sonucudur. Kapanmaların giderek “normalleşen” bir parçası haline gelmesi, ABD’deki siyasi sistemin güvenilirliğini aşındırma tehlikesi taşımaktadır.
Siyasi liderler arasındaki uzlaşma eksikliği (özellikle ACA sübvansiyonları gibi konularda), krizi uzatan temel faktördür. Bu bağlamda, siyasi hesaplaşmaların maliyeti, en ağır şekilde, maaşsız kalan federal çalışanlar ve gıda güvenliği endişesi yaşayan düşük gelirli vatandaşlar tarafından ödenmektedir. Kapanmaların sona ermesi genellikle, siyasi kazanımların maliyetleri geride bıraktığı noktada, tarafların orta yolu bulmasıyla geçici önlemler aracılığıyla gerçekleşmektedir. Gelecekteki kapanmaları önlemek için, geçici tedbirlerden ziyade, uzun vadeli ve güvenilir yasama çözümlerine odaklanılması elzemdir.